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近年来，云南省全力打造世界一流“绿色能源牌”“绿色食品牌”“健康生活目的地”“三张牌”新优势，从深度融入新发展格局、构建现代化产业体系为突破点和切入口，加快开放型、创新型和高端化、信息化、绿色化现代产业体系建设，重点建设生物医药和大健康、旅游文化、电子信息、现代物流、高原特色现代农业、新材料、先进装备制造、食品和消费品制造等八大产业，深度推进“整治旅游乱象、智慧旅游、提升品质”旅游革命“三步曲”，树牢“云南只有一个景区，这个景区叫云南”理念。
随着全域旅游建设的不断深入，围绕“吃住行游购娱”全域旅游六要素的整体推进中，风景名胜区在属于国家所有的前提下，国家对风景名胜区拥有所有权、使用权和经营权，风景名胜区在经营和管理的过程中面临诸多新问题、新情况亟待解决。随着有效市场和有为政府建设的不断深入推进，现有制度不利于旅游业高效有序发展。如何释放体制机制活力，促进亲清政商关系建设，是当下值得思考的问题。本文就风景名胜区开发运营中经营权的转让为切入点进行探讨。
一、风景名胜区的内涵和外延
《风景名胜区条例》第二条第二款规定：“本条例所称风景名胜区，是指具有观赏、文化或者科学价值，自然景观、人文景观比较集中，环境优美，可供人们游览或者进行科学、文化活动的区域。”由此可知，凡是具有观赏、文化或者科学价值，拥有集中的自然景观和人文景观，可以进行游览或者开展科学以及文化活动的区域，都可以称为风景名胜区。而近年来兴起的网红旅游打卡点，并不在《风景名胜区条例》所规定的“风景名胜区”概念内涵和外延射程范围内，故本文不加以讨论。
二、风景名胜区开发运营中经营权的转让途径
让市场的归市场，让政府的归政府。国家对风景名胜区所拥有的所有权、使用权和经营权这三项权利中，让经营权归属市场，更有利于释放旅游产业的经济活力，激发旅游从业者的积极性和创造性，鼓励和发展多种形态的资本进入旅游行业，让市场“无形之手”更好的发挥调节行业发展的作用。
近年来，出让风景名胜区开发运营中的经营权，让其他资本有序进入旅游市场，主要有以下途径：
（一）合同约定。由具有所有权或者管理权的风景名胜区主管单位，与受让方签订风景名胜区经营权商业合同，受让方承诺投资开发风景名胜区或者助推风景名胜区创建高于原来的A级别（如助推3A风景名胜区创建4A风景名胜区），基于经营权的需要，对风景名胜区进行日常的维护和管理，按照合同的约定，每年对具有所有权或者管理权的风景名胜区主管单位交付一定费用。
（二）入股运营。由具有所有权或者管理权的风景名胜区主管单位，与受让方共同出资成立风景名胜区运营公司，共同对景区以及相关项目进行开发建设和经营管理，公司章程约定双方负责的范围内事项，根据各自入股份额获得相应收益，并承担相应风险。
三、风景名胜区开发运营中经营权转让面临的问题
目前，各地都在探索和实践风景名胜区开发运营中经营权转让的有效方法，群策群力、趋利避害，让有序市场和有为政府更好的发挥各自作用，更好为市场经济的发展服务。但是，在实际的运营过程中，依然存在不少困难和问题，主要表现在以下几个方面：
（一）转让内容。大部分风景名胜区同时也是文物保护单位、宗教活动场所、自然保护区和地质遗迹保护区等，不仅拥有开发旅游的经济价值，同时还承担着诸如自然科学和社会科学研究、生物多样性保护、文物古迹保护、民族民俗文化传承、非物质文化遗产保护等功能，具有一定的公共文化属性和相关学科专业性。而在具体的转让过程中，诸多双方当事人在进行约定时，并未对上述事项进行清晰的划分和界定，同时由于缺乏明确的相关行业标准，因此存在转让内容模糊不清、模棱两可，甚至在转让经营权发展旅游经济的过程中，破坏了风景名胜区科学研究、生态保护等方面的价值。
（二）转让期限。风景名胜区有其发展衰落的自然周期和经济周期，其作为转让金额的主要参考标的，如何科学评估每个时间段风景名胜区所处的周期范围，是确定转让金额的主要依据。如何让优质风景名胜区在其资源禀赋最佳时期实现经济利益和社会效益最大化，形成政府、受让企业和社会等多方利益共赢的良好局面，是在转让过程中确定实际的转让年限时，需要认真思考和科学研判的。
（三）管理权限。风景名胜区所承载的不仅是旅游文化品牌的功能，同时也是当地最优质的的自然资源和人文资源的汇集场所，其在归口旅游文化行政部门的同时，也分别属于国土资源、森林、园林、消防、地质、民族宗教等多家行政机构管理，因此在行政管理过程中存在行政权力的交差和叠加。在该种行政管理模式下，大概率出现“九龙治水”“三个和尚没水喝”的情况，存在行政日常管理、引导和监管不力的情形，造成对优质旅游资源管理不善，保护措施不得力，甚至出现破坏性建设的情形。
（四）资金保障。旅游产业作为第三产业的重要组成部分，是创造社会财富，吸纳劳动力的良好渠道，需要持续性的资金保障和投入，而社会资本积极融入旅游产业，为其开发建设提供了有效经济支撑。但是在开发建设的过程中，部分企业因为贪多求大，涉足领域过多，资产负债严重，存在不良信贷风险，在后续的风景名胜区经营过程中，资金投入疲软，无力对风景名胜区进行持续性的投入和运维，导致风景名胜区更新迭代和升级缓慢，影响了旅游产业对当地经济发展的贡献率。
四、针对上述问题提出以下解决方案
关于风景名胜区经营权的转让在我国目前的立法模式下，暂未出现专门性的法律法规，在实践中主要参考《风景名胜区条例》《文物保护法》《自然保护区管理条例》以及各地政府出台的行政法规和规范性指导文件，针对风景名胜区经营权的转让问题，最具有指导意义的是《风景名胜区条例》。结合上述问题，特提出如下解决方案：
（一）明确转让内容。风景名胜区所属的范围内不仅拥有自然风景和人文景观，同时还拥有文物古迹、非物质文化遗产、生物多样性、地质遗迹保护等资源，是一个综合的文化形态的反应和体现。因此，在进行经营权转让时，要借助第三方专业评估机构，专业、科学地评估风景名胜区所包含的学术价值和隐形附属价值，尽可能的明确所转让的具体内容和隐形附属内容，明确双方的权利义务，尽量避免模棱两可的情形出现。
（二）科学决策转让期限。在确定转让合同期限时，要进行充分的调研和论证，在《民法典》等现行法律法规允许的范围内，要积极参考生物多样性保护、文化生态区保护、非物质文化遗产传承等方面的政策法规规定，更全面细致的考虑风景名胜区的资源环境开发利用程度、游客承载量、发展周期等因素，在保护中开发，在发展中保护，实现旅游资源的长期可持续利用和发展。
（三）厘清行政管理权限。根据权力清单和责任清单，各行政部门认领本行业本部门的相关权力和责任，有效行使行政职权，避免出现无人管理的“权力真空”和多头管理的“九龙治水”等不良情形，发挥好有为政府的作用，引导旅游产业有序、健康发展。
（四）丰富融资形态。旅游的本质是经济，因此，在进行风景名胜区运营的过程中，经济作用是需要深度思考的一个领域，持续、可靠的资金投入是风景名胜区有序高效运行的基本保障。在进行风景名胜区经营权转让的过程中，可以积极尝试PPP（Public –Private –Partnership）模式，鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作，参与公共基础设施的建设，搭建政府和社会资本合作的有效平台。同时，在对受让企业资质审查的过程中，要对其信用等级、信贷状况、征信记录、资金能力、经营成效、专业资质、经营范围、经营履历、社会评价、企业文化背景等领域进行全面细致的调查，确保在信用记录、资金保障、人才支持、科学管理等方面良好的企业进入旅游产业。
风景名胜区作为稀缺的不可再生资源，具有独特性、唯一性和不可复制性，融汇了当地最优质的的文化资源和自然风光，在开发利用的过程中，在考虑其经济价值的同时，更要充分考虑其文化价值、生物多样性保护价值、地质遗迹管理价值等多要素，多方论证、科学研判，全方位、立体化、前瞻性的予以考虑，确保风景名胜区可持续的长期发展和永续利用。（文章作者：云南省大理州祥云县文化和旅游局 罗丹）