环保百科今天分享德国2038年退煤目标既定，政策工具呢，大家是否对德国2038年退煤目标既定，政策工具呢感兴趣呢。
2019年1月26日，德国退煤委员会经过彻夜畅谈，以一票反对（来自绿色和平代表），其余27票赞成的方式通过本应该在2018年底就做出的决议，确定了煤电在德国电力结构中的淘汰时间表。到2022年将其现存的约43GW的煤电装机容量减少到30GW；2030年降至17GW左右；到2038年煤电全部退出。作为政策可能改变的时间窗口，2032年将进行评估确认是否退煤日期可以提前到2035年。这一时间表随后将通过法律程序固定下来， 并且从2023年开始每3年进行一次进展评估。
这个委员会的正式名称叫做“增长、就业与转型委员会”，由政府委派，但却极少由政府参与。从这一名称似乎可以看出，决策者的着眼点与问题界定，更倾向于一个经济问题，而不（仅）是能源问题。在法国“黄马甲运动”的背景下，对公平转型（just transition）以及转型中受损害群体（比如煤矿矿工与地区经济）的关注变得异常重要与敏感。与此同时，德国目前仍然对煤炭的高度依赖使得它很难做到英国与法国那样的超脱。英国要2025年淘汰煤电，而法国则定在2021年。
那么，德国的国情是什么？这些国情又是如何同目前这个结果联系在一起的？这一目标的实质性、程序性与象征意义都有多大？目标定了，如何实现的政策工具明确了吗？对于我国这样一个更加依赖煤炭的新兴经济体，又有何启示？
德国国情：退核后仍旧是个煤炭国家
德国的国土面积比中国的京津冀略大，人口略少，但是它无疑是是欧洲的大国，世界第四大经济体，被很多人认为是欧盟的一大主心骨，尤其是经济事务方面。德国2011年之后退核，电力缺口的主要部分由煤炭机组承担。德国全部电厂数据库信息显示，这期间德国新建了20个燃煤发电厂，使得总的煤电厂总数达到了130个。到2018年，其可再生能源（风光生物质）已经占据了40%的电力市场用电份额，但燃煤发电仍然占38%，二者在发电份额上大体相当（德国是电力净出口国）。
这样，在一次能源结构中，煤炭的比重仍旧超过20%。虽然相比占比高达60%的中国，还算以油气为主，但是与英国的5%与法国可以忽略不计的比重相比，德国仍旧是个事实上的煤炭大国。
特别值得一提的是煤炭中的褐煤，这是一种高水分、低热值、碳排放强度比硬煤高20%甚至更多的劣质煤，在德国储量丰富，价格便宜，90%用来发电，本地污染问题基本不存在。相比几乎全部依赖进口的硬煤，褐煤及其产业链在德国高度完整。这就涉及到我们下面要谈的问题——退煤计划的意义所在。
2038年退煤的实质性意义：淘汰褐煤是“割肉”
2038年退煤，几乎还要20年之后。这无疑会引发很多节奏太慢质疑。首当其冲的是气候保护的目标。气候安全阈值的目标，基本意味着电力部门要在20年内全面淘汰煤电乃至气电，到2050年实现整个能源系统零排放。
从这个角度讲，如果这一关闭的进程不提速，其对于气候保护的实质意义确实不大。德国已经不能实现2020年的减排目标，那么是否会忽略它（似乎现在必须忽略了，明年的事情），而制定一个更具雄心的更远期目标，让我们拭目以待。这种“政治游戏”可能会出现。
其次，从需要的努力程度看，由于大部分电厂属于2000年前建设的（笔者的统计，这部分要占到整个130个电厂总容量的70%），到2038年往往接近或者超过设计寿命（德国通常的标准锅炉部分是50-60年，其他部分短到30年），这部分到期的淘汰是个自然的过程。
真正受影响是那些新建的机组，考虑到硬煤电厂依赖进口煤炭，在目前的电力市场环境下也越来越多的时刻成为边际机组，几乎不挣钱。在碳市场价格去年高到20欧元/吨之后还有被气电挤出去的可能，这部分在市场上的生存即使不艰难，也是充满不确定性的。这种机组关闭的潜在额外社会损失不大。
所以，真正需要额外社会成本的，是那些新建的、采用褐煤燃料的机组。他们具有较为持久的竞争性，以及基于目前政策环境的长期前景（这不涉及正确不正确的问题）。关闭意味着整个产业链的毁灭以及附着在其上的关联产业、就业与地区经济的损失。这部分电厂，大约有22个，5.5GW。这部分的退出，着实意味着提前淘汰，搁浅成本成为事实。
退煤的程序性意义与象征意义：政策工具的优劣势关切
作为世界第四大经济体，德国加入“退煤俱乐部”，彻底脱离煤炭的预期可以给未来提供诸多的积极信号。当然，反面的效应也可能存在，特别是这个20年的目标如果缺乏短期有效政策配合的话。
如何实现这120个煤电站的关闭，无疑是个集体行动问题。类似中国的战场指挥官模式，振臂一挥发倡议书，说“大家关啊”肯定是不行的；画出一条线，比如300MW以下以及2000年之前的都关，落到谁头上谁倒霉，要顾全大局地“牺牲”掉，也缺乏现实合法性。如果政府以赎买的方式实现这种弃煤目标，其成本（具体而言，是全部民众的成本）无疑将是高昂的，被德国有很大社会影响力的环境经济学教授Ottar Edenhofer称为“昂贵的计划经济实验”。Ottar身兼大学教授、两个研究所的所长三职。但是，他一直鼓吹的是采用碳税，而不是这种供给侧“命令-控制”型政策来解决气候问题。
但是，现实的政治的确比教授的最优框架要复杂得多。在政策工具上，德国的经济能源部（BMWi）与环境部（BMU）的分歧已经公开化。后者对于理论上全局最优的碳税表现出极大兴趣，而前者却从不从这一角度看待问题。一个猜想是：此种效率最优的政策工具，会显著提高工商业电价（这恰恰是其有效率的原因），这是代表工业界，特别是德国最具国际竞争优势的汽车等制造业、电子、化工行业的经济能源部最为关心的。
这一关切也明确体现在委员会报告上，“如果减少和停止燃煤发电产生了额外的成本，必须采取有效措施来抵消这些成本的影响”。经济能源部已经表态要为此筹集安排补贴资金，要为这些煤电退出支付补偿，以及为可能的消费者负担增加提供补贴。理论上，这起码有受影响（下降）的电价（从而造成需求反弹，完成各种目标更加困难）、补偿资金的机会成本、接受补偿机组的道德风险等诸多效率损失因素。
联想到经济能源部在德国《工业战略2030》、西门子与阿尔斯通机车业务合并、关键基础设施（电网等）保护上的一系列动作，这一部委跟中国发改委的角色差别明显比原来小了。不同于讲英语的自由市场经济国家（比如美国、英国往往没有产业政策的概念），传统上欧洲大陆国家的国家干预色彩更重。在社会主义思潮的诞生之地德国的这种现象，其内部也引发了不断的争议。
笔者相信，关于目标确定之后的有效与有效率的政策工具的问题，无疑在今后将继续成为一个讨论的热点。
回到中国：讨论仍需要回到原点
在中国，“构建清洁低碳、安全高效的现代能源体系”已经成为一句流行语，出现在大大小小的官方非官方宣示中。这句话的每一个形容词都在一个很宽的连续区间上，这种模糊性便于所有的能源行业主体都能找到自己的位置，无疑具有政治智慧。但是一直不去具体界定多低算低，多高算高，无疑会使得正确投资信号消失，长期蕴藏着技术与转型风险。
同德国的情况类似，只有目标定了，明确了，整个社会才能进入“如何实现目标”的工具性讨论中。这往往是现实中得以一步一步前进的政治逻辑。从这一视角，德国确定了一个要通过法律明确的退煤时间表，是能源转型与应对气候变化历史上的一个里程碑式的事件。
最后，气候问题，这个跟现在的人关系不大，但是与子孙后代生死存亡与福祉密切相关的问题。在中国2030年实现碳排峰值的国家自主贡献（NDC）之上，我们将如何成为气候问题的“重要参与者、贡献者、引领者” ，整个社会与能源产业无疑需要更加明确的目标与信号。
“煤炭也可以是清洁的、低碳的”，“煤炭长期仍旧是我国能源的主体”，类似的话仍旧在今天还出现在部分媒体平台上。这意味着我们的讨论仍旧需要从原点出发，从“我们到底需要何种长期集体目标”出发，就事实争议进行透明比较，就价值观差异问题进行必要的妥协。这方面的具体讨论，我们在今后陆续展开。
作者为能源经济学博士，卓尔德环境研究（北京）中心主任兼德国能源转型智库高级顾问
（编辑：Wendy）