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美国是世界上人均制造垃圾最多的国家之一。2017年美国城市固体废物总量（生活垃圾）约为 2.68 亿吨，平均每个美国人每天丢掉 4.51 磅（2.05 公斤）垃圾（图 1）。这些垃圾中占比最大的是纸张（25%），其次是食物（15.2%），再次是塑料（13.2%）（见图2）。
图1. 城市固体废物产生量, 1960 - 2017 年（来源：美国环保署（2019年）；蓝线代表城市固体废物一年总量（单位：百万吨），橙线显示人均每天产生的固废物量（单位：磅））。
图2. 2017年城市固体废物构成 （2.678 亿吨），来源：美国环保署（2019年）
1980年以前，只有少于10%的垃圾做回收或堆肥处理，2000年后回收和堆肥率逐渐超过 30%，2017年这个数字达到 35.2%，但仍低于欧盟同期的 46.3%。现如今，美国垃圾处理的主要方式是填埋，占比为 52.1% （图3），除去回收再利用的垃圾，剩余 12.7% 的垃圾被焚烧，焚烧的比率不到回收（25.1%）的一半，低于日本和欧盟的焚烧率。美国垃圾焚烧只占垃圾处理的一小部分，原因是多方面的，包括国土面积大（空间限制没有欧洲和日本大），建造填埋场的成本远低于建设焚烧设施的费用（后者的投入至少要1亿美元），还有民众的广泛和持久反对，等等。
图3. 美国城市固体废物管理（2017 年），来源：美国环保署（2019年）
美国的垃圾焚烧：过山车式的发展
美国首家垃圾焚烧厂建于1885年，位于纽约的总督岛（Governor’s Island）。十九世纪末二十世纪初，随着城市化的发展和垃圾量的增长，处理城市垃圾成为日益紧迫的问题。在此背景下，垃圾焚烧厂数量迅速增长，到1914年已达到 300 座左右，在1960年到达了顶点——大约600 座，此后开始下降。虽然数量增长很快，但在1960年代中期，焚烧处理固体废物的比重也只占 10% 左右。那时，过时老化的焚烧设施一方面招致人们越来越多的对其造成空气污染问题的担心，另一方面面临着卫生填埋场的市场竞争。结果，迅速增长的垃圾和对废物监管不善导致美国固体废物管理局将 75% 在运营中的焚烧厂列为环保不力单位。
1965 - 1970年间，联邦政府接连通过了三项引人注目的法案以期改善对固体废物的管理。具体来讲，美国首个关于固体废物的联邦法案——《固体废物处理法》（Solid Waste Disposal Act）——于1965年开始实施；紧接着，《空气质量法》（Air Quality Act）和《资源回收法》（Resource Recovery Act）分别于1967年和1970年颁布。1965年的法令鼓励发展卫生填埋场，1967年的法律要求焚烧设施要装备清洗器以去除污染物，而1970年的法案鼓励物资恢复和回收，垃圾焚烧被包括进资源恢复的框架内。
1970年代，垃圾焚烧业出现新的转机，1973–1974年的能源危机使新一代焚烧设施——焚烧发电炉——变得更有吸引力，经济上也变得更为划算。油价的飞涨带动电价翻倍增长，联邦政府要求地方公用事业购买垃圾焚烧产生的电能。1976年的资源保护和回收法（Resource Conservation and Recovery Act）聚焦危险废物和关闭不卫生的填埋场，为垃圾焚烧和回收的发展都创造了机会。大量的不卫生填埋场的关闭使填埋的费用在1982 - 1988年间增长了两倍多，垃圾焚烧发电瞬时间变得愈发有吸引力。短短 5 年间，已运营、在建或计划中的垃圾焚烧发电厂从1980年的 60 座猛涨到 200 座。
但是焚烧发电行业的繁荣只是昙花一现。从1990年起，大量的老旧焚烧厂被关闭，1990年全国运转中的 186 座固体废物焚烧厂到2002年只有 112 座还在运行， 到2019年只剩 72 座，且主要分布在东北部和佛罗里达州，那里人口相对密集，填埋空间相对有限，再加上有的州提供经济优惠措施。
总体来讲，美国焚烧发电行业的式微与很多因素相关，诸如设施老化、高额的运营和维修费用 （安装新的污染控制设施花费在几千万甚至一亿以上美元）、对焚烧厂的税收优惠措施在1990到2004年间被取消、公众日益关注于减少废物、以及民众的抗争等。特别是，焚烧发电缺乏经济可行性是导致其衰落的一个重要因素。虽然1970年的能源危机促使政府鼓励采用焚烧发电，但很少有焚烧厂能产生足够的电能来盈利，而且更严格的排放控制导致成本提升，使其经济状况进一步恶化。再有，大型低成本的卫生填埋场使焚烧发电设施在对其燃料——“垃圾”——的竞争中处于劣势。焚烧厂的困境也与垃圾回收的成功相关，零废弃运动鼓励了回收，环保署的监管强化了回收。美国人均每天城市固体废物产生量在2000年达到峰值的 4.65 磅（2.1公斤）后，就保持相对稳定。在回收、堆肥和焚烧后，送入填埋厂的人均垃圾量也基本稳定——每天 2.5 磅（1.14 公斤）。值得注意的是，在美国，焚烧并不被视为废物最小化。环保署的优先顺序是最首要的是从源头上减量，其次是对环境无害的垃圾回收，而垃圾焚烧并不在此列。
美国的反焚运动是环境公平运动的一部分
毫无疑问，全国范围内兴起的反对垃圾焚烧的抗争是加速焚烧业萎缩的一个重要原因。反焚运动被认为是美国历史上最大和最有效的民间环保运动。自从1996年以来，美国只兴建了一座新的焚烧厂——位于佛罗里达洲的西棕榈滩（2015年）。据估计，在70年代到1996年间，有300 个计划兴建的焚烧项目被挫败，从1996年以来，另有 150 个被提议的设施在当地受挫。
美国反焚运动的兴起和发展得益于焚烧发电技术本身的缺陷、技术专家对其缺陷的研究和揭露、环保组织的助力等因素。例如，以巴瑞·康莫奈（Barry Commoner）和保罗·科耐特（Paul Connett）教授为代表的科学家们的研究揭露了焚烧危害问题（例如产生污染物二𫫇英、汞等）， 从技术层面对垃圾焚烧提出有力挑战，而环保组织诸如 Citizens Clearinghouse for Hazardous Waste（后改名为Center for Health, Environment & Justice（健康环境正义中心） 等积极宣传普及这些科学成果，为一个个挑战焚烧项目的社区团体提供信息、资源、精神支持以及经验交流。而焚烧面临的技术和环保方面的问题，进一步佐证了反焚运动的正当性。如今，垃圾焚烧已成为一些社区最大的污染物排放源，这些污染物包括汞、甲醛、氮氧化物、二氧化硫，等等。美国环保署在1990年代实施的新规要求焚烧厂更清洁的排放，但比较老的焚烧设施很难满足今天的排放限值，存在多次超标排放的问题。譬如，巴尔的摩老旧的焚烧炉排放的氮氧化物（可导致哮喘或其他呼吸性疾病）两倍于该州已升级或改装的焚烧厂的排放量。在过去五年间，底特律的焚烧厂排放超标 750 次，州和联邦政府并不要求该厂安装氮氧化物的污染防控设施，附近居民中因哮喘住院治疗的比率是该州平均水平的 3 倍，紧邻该焚烧设施的居民因与哮喘相关的疾病而住院治疗的比率是全市最高的。
需要指出的是，美国反焚运动是环境公平运动的一个重要组成部分。研究表明，如今，美国 80% 的焚烧厂坐落于低收入群体和少数族裔聚集的社区。这样，选址是否公平成为美国反焚运动聚焦的一个主要方面（其他关注点方面包括与技术相关的健康和安全问题以及用回收来替代焚烧）。推动焚烧项目被认为会加剧环境不公平，为当地社区带来财政风险，并打击采取更环保的方式处理废物积极性。民间抗争除了挫败具体项目外，还促进推行更严格的空气排放标准，例如推动环保署提高清洁排放的限定标准。
2013年巴尔的摩（马里兰州）反对焚烧发电厂的集会（由巴尔的摩环保团体United Workers提供）
美国反焚抗争的另一个特点是打持久战。在马里兰的弗雷德里克（Frederick）和卡罗尔（Carroll），截止到2018年，民间抗争已经持续了 8 年之久，而在该州的蒙哥马利市（Montgomery）县，抗争已经进入了第 25 个年头。再有，底特律的垃圾焚烧厂于1986年开始运营时就遭遇反对，当时环保人士爬到它的大烟囱上、挂上和平标志以示抗议；30 多年后民间抗争终于取得成果，该厂最终于2019年3月关门。类似地，1989年，当加州康莫斯（Commerce） 的焚烧厂刚进入运行时，抗议者把他们的身体和大烟囱用锁链连在一起。而 30 年后本地社区组织成功阻止该厂获得州政府可再生能源补贴、导致其缺乏足够的收入而于2018年6月停止运营。
底特律1980年代的反焚抗争，图源：Millard Berry
2010年的抗争，图源：Bec Young
美国焚烧发电厂的年限一般为 30 年，这样很多建造于1980年代的焚烧设施已接近或超过使用寿命，若要继续运转，就要进行昂贵的设备升级。在此背景下，有些焚烧厂被关，如以上提到的底特律和康莫斯的焚烧厂；有些焚烧厂则因获得政府财政支持得以升级延长运营年限，如加州的长滩（Long Beach）焚烧厂，市政府同意向其拨款 870 万美元以使其能够持续运行到2024年。
虽然在美国对焚烧厂的争议和抗争长期存在，但是支持焚烧的力量也是如此，而且最近对焚烧的兴趣开始增加。如今，联邦政府和大多数州（31 个州）政府都将垃圾焚烧发电视为可再生能源。从2004年开始，联邦政府给予垃圾焚烧发电厂可再生能源生产税收优惠，很多州政府则鼓励电力公司购买包括焚烧发电在内等被划为可再生能源的电能。针对此，现在很多环保团体的努力方向是希望推动州政府将焚烧发电排除出可再生能源的行列，以取消对其的财政补贴，该策略的一个成功案例是前述的康莫斯焚烧厂的停业。
随着美国近两年来可回收物出口在亚洲等地受到重挫，本国消化处理可回收物的能力有限，短期内造成本国回收的垃圾在国内堆积如山，结果这些垃圾有的被运到填埋厂，有的被送去焚烧厂。在此背景下，发展垃圾焚烧的呼声有所抬头。但与此同时，美国的反焚运动有着扎实的民间基础和组织力量，而且多年来宣传的垃圾减量和回收的环保观念在民众中已经深入人心。有评论认为，现在的回收困境可能是推动垃圾源头减量的一个契机、并加速本国垃圾回收处理技术的发展和应用。最近，在民间机构的推动下，很多地方政府和机构采取措施推动源头减量，例如颁布一次性塑料用品的禁令，在一定程度上帮助抑制垃圾产量的近一步上涨。
综观历史和现实，垃圾焚烧行业能否在美国大规模卷土重来值得怀疑。
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【作者简介】李瑶，美国哈佛大学肯尼迪政府学院的博士后，长期关注垃圾焚烧和分类，研究垃圾议题中的国家和社会关系。
（编辑：逍遥客）