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按语：国际海事组织2004年船舶压载水和沉积物管理和控制公约将于1月22日对我国生效。本文从保护海洋生态系统服务功能以及填补法律空白两个角度分析了中国加入公约的原因。并就公约生效后如何更好的履约提出了一些建议。
一、引言
每年，航行全球的船舶运输着大约100亿吨压载水。这些船舶从海水抽取的庞大数量的压载水中，包含着大约3, 000到4, 000种海洋生物。它们中又大约有500种生物会通过压载水传播世界各地，危及当地的海洋生态系统，成为所谓外来入侵物种（Alien Invasive Species）。通过船舶压载水、依附于船壳或者其他媒介将外来物种传播到新环境中被全球环境基金（Global EnvironmentFacility）界定为对世界海洋的四大威胁之一。
随着中国经济迅速发展，中国已进入全球航运和贸易大国的行列。截至2012年1月1日，中国控制的船舶总吨位已占到世界航运业总吨位的8.91％，居世界第4位。作为世界上最大的铁矿石进口国、第二大石油进口国和最大的煤炭出口国，国际航运成为沟通中国与世界经济的主要纽带。但是，航运业的兴旺不仅促进了经济的发展，也带来船舶压载水引发的外来物种入侵问题。
1982年制定的《联合国海洋法公约》（下文简称“《海洋法公约》”）第196条第1款首次提出各国应采取一切必要措施以防止、减少和控制由于在其管辖或控制下使用技术而造成的海洋环境污染，或由于故意或偶然在海洋环境某一特定部分引进外来的或新物种致使海洋环境可能发生重大和有害的变化。1992年《生物多样性公约》第8条第h款也规定，每一缔约国应尽可能酌情防止引进、控制或消除那些威胁到生态系统、生境或物种的外来物种。为了应对船舶压载水引发的外来物种入侵对海洋生态系统的危害，国际海事组织先后于1993年和1997年通过没有法律约束力的导则。2004年国际海事组织制定了专门规制压载水排放的《船舶压载水和沉积物控制和管理国际公约》（下文简称“《压载水公约》”）。尽管公约迄今尚未生效，但截至2013年11月7日，已有38个国家加入该公约，其代表的船舶吨位数占到世界船舶总吨位的30.38%。已经临近生效条件（30个缔约国，且其所代表的船舶吨位数占到世界总吨位的35%）。我国目前尚未加入《压载水公约》。
本文将首先简要介绍《压载水公约》及其最新缔约情况。之后，依据作者2011年9月至2012年2月在国际海事组织总部（伦敦）、北京以及大连、青岛、烟台、天津、上海、宁波、广州、深圳、海口九个沿海港口对政府部门及航运公司有关代表的访谈，讨论中国为什么暂时不加入《压载水公约》的原因，并指出中国尽快加入《压载水公约》的必要性。最后，本文还就《压载水公约》生效之后如何完善现行有关法律体系和提高执法效力提出建议。
二、中国与《压载水公约》
《压载水公约》适用于悬挂当事国船旗的船舶以及在当事国管辖下营运的船舶。《压载水公约》建立了压载水管理的双层体系，即公约规定的基本标准和沿岸国在其管辖范围内的特定水域的特殊标准。根据《压载水公约》规定，自2016年起，世界范围内的船舶压载水的排放都应达到所谓D-2标准，即每立方米中最小尺寸大于或等于50微米的可生存生物少于10个，每毫升中最小尺寸小于50微米但大于或等于10微米的可生存生物少于10个；并且，指示微生物的排放不应超过规定浓度：1）有毒霍乱弧菌少于每100毫升1个菌落形成单位 (cfu) 或小于每一克浮游动物样品1个cfu; 2)大肠杆菌少于每100毫升250个cfu;3）肠道球菌少于每100毫升100个cfu。
如上文所述，《压载水公约》已经临近生效条件。已加入的国家既包括传统航运强国，如韩国（2009年12月10日）、挪威（2007年3月29日）、丹麦（2012年9月1日）、法国（2008年9月24日）、荷兰（2010年5月10日）和德国（2013年6月20日），也包括发展中大国，如俄罗斯（2012年5月24日）、巴西 （2010年4月14日）、南非 （2008年4月15日）、尼日利亚（2005年10月13日）、墨西哥（2008年3月18日）以及传统的“方便旗”国，如利比里亚（2008年9月18日）等。显示出该公约在国际社会的广泛接受程度。事实上，如果中国在2013年年底之前加入《压载水公约》，那么公约最快在2015年初（达到生效条件12月之后）将正式生效。那么，中国尚未加入《压载水公约》的主要原因是什么？中国为什么需要尽快加入《压载水公约》？以下将详细讨论这两个问题。
（一）中国尚未加入《压载水公约》的原因
中国迄今为止尚未加入《压载水公约》。主要原因有二：第一，中国虽然自1989年以来一直是国际海事组织A类理事国(10个最主要提供航运服务的国家)，并自1976年恢复国际海事组织席位以来一直参与国际海事组织的活动，但中国甚少在国际海事公约的制定过程中发挥领导作用。中国对于国际海事组织制定的一系列公约采取的是所谓“被动支持”的态度。也就是说，中国虽然加入了大部分国际海事公约。但通常是在公约生效之后，中国才会启动加入程序，而不是在公约生效之前就未雨绸缪，积极进行国内准备甚至在国际层面推动有关公约尽快生效。最近的一个例子是有关《控制船舶有害防污底系统国际公约》（下文简称“《防污底公约》”）。尽管《防污底公约》早于2008年9月17日生效，中国直到2011年才正式加入该公约。
第二个原因也是最主要的原因，是根据《压载水公约》的要求，船舶要达到公约规定的压载水排放标准（D2标准），需要安装获得国际海事组织型式认可的压载水处理系统 （Ballast Water Management System）。型式认可应依照国际海事组织制定的《压载水管理系统认可导则》（G8导则）如果压载水处理系统是使用活性物质进行生物杀灭，则还需获得国际海事组织基于《实用活性物质的压载水管理系统的认可程序》（G9导则）的基本批准和最终批准。船舶加装压载水处理系统，对于船东来说是一笔不菲的费用。特别是2008年金融危机以来的经济不景气，更使得航运业对于运营成本的增加心存抵触。此外，尽管国内公司一直在积极进行压载水处理系统的研发工作，当相关技术并不成熟，还不能进行大规模低成本的商业化发展。截至2013年8月20日，国内已有16家研发机构或公司（包括2家国外公司）研发船舶压载水管理系统，并申请海事主管部门（中国海事局委托中国船级社）进行型式认可。
（二）中国为什么需要《压载水公约》？
1.保护海洋生态系统服务功能
从航运业的角度来说，中国在国内压载水处理系统技术不成熟的情况下加入公约，将不得不向掌握成熟技术的发达国家公司支付高额费用。这对航运业的营运利润将是一个极大的打击。正如邹克渊所指出的，中国海洋环境法律的一个特点就是法律往往会规定其相应的主管部门。《海洋环境法》第5条规定：“国家海事行政主管部门负责所辖港区水域内非军事船舶和港区水域外非渔业、非军事船舶污染海洋环境的监督管理，并负责污染事故的调查处理；对在中华人民共和国管辖海域航行、停泊和作业的外国籍船舶造成的污染事故登轮检查处理。船舶污染事故给渔业造成损害的，应当吸收渔业行政主管部门参与调查处理。”据此，交通部（及海事局）对于何时加入船舶污染领域的国际公约以及如何执行该公约起着决定性的作用。
然而，部门化的海洋法律决策和执行，越来越不能适应当前海洋治理的需要。海洋生态系统为人类提供了各种服务，包括食物、原材料、调节气候、预防灾害（飓风和洪水等）、废物处理、文化、认同、休闲等等。海洋法律政策的制定，需要全方位的考量海洋提供给人类社会的各种显性和隐性利益，才能实现可持续的、有效的和公平的利用海洋资源、保护海洋环境。
中国近海海域包括渤海、黄海、东海和南海。40%的人口和50%的大中型城市位于沿海地区。海洋环境问题与国家经济和国民生活息息相关。我国主权管辖海域跨越5个气候带，生态系统类型多，这种自然特征使我国容易遭受入侵种的侵害。同时，高速发展的航运业不可避免的导致中国近海海域压舱水排放量大大增长。而港口建设，尤其是水下作业和挖掘对原生态系统的破坏，使得外来物种的入侵更为容易。由于外来物种入侵造成的损害往往具有隐蔽性和长期性，问题的严重性往往容易被忽视。
2006年，中国国家海洋局首次启动中国海洋外来物种现状调查，涵盖沿海地区共11个省市。2007年初，一年一度的《中国海洋环境质量公报》第一次加入了“海洋外来入侵生物现状”一章。压载水引发外来物种入侵所造成的危害主要包括以下几个方面。
中国有着非常多样的海岸生态系统。这一独特的生态系统包括河口、港湾、沙滩湿地、红树林、岩礁和岛屿等。海洋外来入侵生物对入侵海域特定生态系统的结构、功能及生物多样性产生严重的干扰与破坏。比如沙筛贝（False Mussel,Zebra Mussel），原栖息地是在中美洲热带海域，但近年来随远洋船舶进入到我国福建、广东、广西及海南海域。其生活力和繁殖力极强，生长迅速，能与其它养殖的贝类争夺附着基和饵料以及生活空间。导致养殖贝类减产。沙筛贝的大量繁殖，其大量的排泄物也将增加有机物的污染和水体缺氧。该种入侵后，常常覆盖养鱼网箱、塑料筏子、绳缆及砖头沉子，密度可达5740~34360个/m2，严重影响当地的渔业生产，并排挤当地物种，如藤壶、牡蛎等。
赤潮又叫剪潮，是一种水华现象。是指海洋水体中某些微小的浮游植物、原生动物或细菌，在一定的环境条件下突发性增殖和聚集，引发一定范围和一段时间内水体变色现象。由于外来赤潮生物对生态适应性强,只要环境适宜,就可爆发赤潮。近年来，我国沿海赤潮频发，很重要的原因之一就是由船舶压栽水引入的外来赤潮生物。2005年3月31日，厦门市进出口检验检疫局首次从压舱水中检验出赤潮藻。目前，我国仅船舶压舱水带来的外来赤潮生物，已知的就有洞刺角刺藻、新月圆柱藻、方格直链藻等16个藻种之多。这些外来赤潮生物一旦引发赤潮，导致海洋生态系统的结构与功能几乎彻底崩溃，对海域原有生物群落和生态系统的稳定性构成极大威胁。
中国拥有发达的海洋农业。海洋农业是沿海各省的重要的经济支柱之一。外来海洋生物入侵带来的本地物种减少、景观丧失、养殖退化、经济生物病害、赤潮频发等会直接造成渔业、养殖业、旅游业、运输业和其它海洋产业的经济损失，间接引发劳动就业、保险福利等一系列社会问题。比如2005 年 5 月 30 日至 6 月 7 日发生在南麂列岛周边海域的米氏凯伦藻赤潮，造成养殖鱼类和贝类大量死亡，直接经济损失达1970 万元。而2005年全国因赤潮造成的直接经济损失则超过6900 万元。