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资源国在全球新一轮资源博弈，特别是在关键矿产博弈中主要采取提高矿产特许权使用费率和税率、停止或重新谈判现有采矿合同、国有化、禁止出口等多种措施，这将限制矿业的投资和产能增长、助推资源价格上涨、加剧资源博弈争夺、加大资源供应不确定风险。为保障国内关键矿产资源供应稳定，中资企业应建立风险识别预警机制，加强与东道国各阶层的联系，履行更多社会责任，政府应推动资源节约利用，深化与重点资源国的沟通协作，积极参与全球矿业治理。
近来，受新冠肺炎疫情、供应受限、碳达峰与碳中和行动、美联储极度扩张性货币政策的叠加影响，全球矿产资源的供需不平衡矛盾突出，特别是与电动汽车电池相关的关键金属供给严重短缺，导致国际矿产资源价格大幅飙升，部分商品价格甚至创历史新高。关键金属矿产的供应短缺和价格大幅上涨引发了新一轮资源博弈。资源国采取提高特许权使用费和税收、重新谈判合同、国有化、禁止出口等重商主义政策，以实现其强化资源主权、控制资源流向、提升资源价值的目标。作为矿产资源的最大进口国和主要对外投资国，中国需要全面评估新一轮资源博弈对自身资源供应安全的影响，并提出科学的应对策略。
一、资源国关键矿产博弈的新动向
第一，提高税率或特许权使用费率。提高矿产资源的特许权使用费率和税率是资源国在关键矿产博弈中采取的最为常用的措施。近年来，许多资源国出于增加矿业税收和特许权使用费的考虑对本国矿业法进行了修订，大多数新矿业法通过设置额外税种和提高税率等方式显著增加了投资者的税收负担。坦桑尼亚2018年实施了新矿业法，提高了黄金、铜、白银、铂金、铀的特许权使用费，要求政府持有采矿项目16%的股权。民主刚果2018年要求本国公民持有矿企10%的干股，并将资源税率由净销售收入的2%提高至毛销售收入的3.5%，还对意外暴利征收50%的税。赞比亚2019年提高了铜矿的特许权使用费，对贵重矿产征收15%的出口税。南非对煤炭和铂金的超额利润征收50%的暴利税，对探矿权出让征收50%的利得税。加纳对钻石和黄金征收35%的所得税，对超额利润征收10%的暴利税。智利于2021年5月将铜、锂的特许权使用费率提高至3%，并对铜征收暴利税，当铜价介于每磅2-2.5美元时，税率为15%，当铜价超过每磅4美元时，税率达75%。秘鲁于2021年6月增加了矿业税收。巴西联邦政府正在考虑提高采矿业税率，且其北部的帕拉州于2021年4月提高了铁矿石、铜、锰和镍的税率。美国内华达州2021年6月对销售收入在2000万—1.5亿美元之间的黄金和白银矿商征收0.75%的消费税，对高于1.5亿美元的销售收入征收1.1%的消费税。澳大利亚计划对铁矿石、镍、煤实行租金税，已对矿业利润征收30%的税。印度今年5月对铁矿石出口征收45%-50%的高额关税。
第二，征收或资产国有化。资产国有化或征收是资源国在关键矿产资源博弈中采取的极端措施。赞比亚政府2019年5月以非法减产和解雇工人为由，宣布印度韦丹塔资源违反了许可证条款，任命清算人接管其控制的康克拉铜矿，又于2020年4月威胁吊销嘉能可运营的莫帕尼铜矿的牌照。吉尔吉斯斯坦政府于2021年对加拿大森特拉公司的旗舰项目库姆托金矿实行直接征收。“锂三角”的阿根廷、玻利维亚和智利已讨论建立锂联盟的可行性。智利计划筹建国有锂业公司，对锂矿实行国有化。墨西哥今年4月实施新的矿业法案，限制私人资本进入锂开采行业，赋予国有企业享有锂矿开采的优先地位，考虑将本国锂供应国有化。
第三，重新谈判或停止已有合同。审查已有采矿合同是资源国在关键矿产博弈中的一种通行做法。印尼政府于2018年8月与自由港、力拓达成协议，自由港放弃对全球第二大铜矿——戈拉斯伯格铜、金矿的多数股权，印尼国企阿萨汉铝业获得了51%的股份。塞拉利昂在2019年10月取消了金属交易商杰拉德的铁矿石开采许可证，且立即生效。巴布亚新几内亚巴2020年4月决定不批准紫金矿业与巴理克黄金所持波格拉金矿特别采矿权延期20年的申请，理由是资源开采管理方式调整以及该矿对当地社会和环境产生了负面影响。马里政府也寻求审查现有的采矿合同以增加矿业收入。塞尔维亚政府迫于环保抗议压力，于今年1月撤销了力拓投资的贾达尔锂矿项目，并吊销其锂矿勘探许可证。墨西哥政府今年2月决定计划不再向私营公司颁发锂勘探和采矿许可证，很可能不再允许外国企业开发锂矿，即使其已获得了采矿特许权，致使赣锋锂业的索莱纳锂矿项目面临着较大不确定性。
第四，采取出口限制或禁止出口措施。印尼近年来陆续禁止多种原矿出口，要求金属矿产必须在国内完成高附加值工序后才能出口。印尼在2018年宣布出口的锡矿中的锡含量至少要达到95%，2020年宣布禁止镍矿石出口并计划发展本国精炼镍行业。2021年11月，印尼更改计划宣布停止所有大宗商品原材料的出口，并在2022年停止铝土矿出口，2023年停止铜出口，2024年停止锡出口。在2021年冬季全球能源供应短缺时期，印尼曾暂停了煤炭出口。印尼禁止原矿出口政策产生了示范效应。坦桑尼亚2020年宣布禁止出口黄金原矿，黄金必须精炼后再出口。菲律宾矿产和地球科学局2021年11月提议推动逐步限制原矿出口的政策。缅甸也有可能效仿印尼对重稀土的出口实行限制。
二、资源国关键矿产博弈的可能影响
其一，限制矿产资源的投资和产能。资源国关键矿产博弈会对矿业投资和产能的稳定增长产生显著的负面影响：一是提高特许权使用费率和税率、重新审查和谈判已有合同，会推高矿产资源勘查与开发的成本，对外商投资企业的收益构成严重负面影响，严重挫伤外国投资者的投资积极性，外资企业可能会推迟或调整已有投资决策，不利于资源行业的投资稳定和吸引外资，不利于矿产品产量的上升；二是限制私人资本和外资进入矿业，提高矿业投资门槛，不利于矿业的投资和产能稳定；三是强制征收外资矿业权益资产并实行国有化经营，会显著降低资源国矿业的勘探、开采和经营效率。
其二，强化关键金属矿产领域的大国博弈，增大地缘政治风险。在世界百年未有之大变局的背景下，新一轮资源博弈兴起加剧了对关键金属资源的争夺。目前，中国在金属矿产的精炼和加工上处于优势地位，是全球主要的精炼和加工基地，多种矿产产能份额超过50%，如稀土达到90%、镁达到87%、钴达到72%、镓达到68%、锂达到58%、钒达到55%、铟达到52%等，铜和镍的精炼产能份额也达到40%左右。出于对中国稀土、钴、镍、锂、石墨等精炼矿产原料出口限制的担忧，美国、欧盟和日本等主要经济体重新审查和评估其关键矿产供应状况，加强与盟友、合作伙伴的贸易投资合作，并促进稀土、锂、钴等其他资源的开发。2022年4月，美国政府将锂、镍等电池生产所需要的矿产品生产上升到国家安全高度，启用冷战时期的《国防生产法》来鼓励对锂行业的投资。
其三，中国高度依赖海外矿产品供应，矿业对外贸易投资的不确定风险上升。作为世界工厂，中国是全球最大的金属矿产进口国，进口规模约占全球金属矿产贸易量的一半。铜、铝、镍、锂、铬、钴、铂、钾盐等矿产国内储量不足，需要大量进口。2020年，铬全部依靠进口，钴和锰的进口依赖度高达97%，铀和镍的进口依存度达86%，铁、铜、锂、钛、铝的进口依存度分别为80%、78%、76%、64%、60%，锌、铅、锡的进口依赖度介于25%和40%之间。而且，矿产资源的全球分布失衡，部分关键矿产集中于少数国家，中国的矿产进口来源国集中度高，对资源博弈动力较强国家的矿产依赖度高，供应风险较大。2020年，中国进口的钴矿全部来自刚果（金），进口锡矿的92%来自缅甸，进口铬矿的82%来自南非，进口镍矿的82%、9%分别来自菲律宾、印尼，进口铀矿及钍矿的73%、17%分别来自马达加斯加、泰国，进口铁矿石的61%、20%分别来自澳大利亚、巴西，进口锰矿的43%、17%、15%分别来自南非、澳大利亚和加蓬，进口铜矿的35%、22%分别来自智利和秘鲁，进口铝矿的47%、33%、17%分别来自圭亚那、澳大利亚和印尼，进口铅矿的22%、17%、10%分别来自俄罗斯、秘鲁和美国，进口锌矿的36%、17%分别来自澳大利亚和秘鲁，进口钨矿的34%、25%、13%分别来自越南、朝鲜和缅甸，进口钛矿的35%、14%、13%分别来自莫桑比克、越南和澳大利亚。另外，中国企业对海外矿产资源开展了大量投资，东道国提高税费、重新审查合同和强制国有化等措施，显然对中资企业的正常经营和利润构成负面影响。
三、应对资源国关键矿产博弈的对策建议
第一，建立健全投资风险识别预警机制，加强与东道国各阶层的联系，协助企业维护自身合法权益，强化对矿企的环境、社会与治理（ESG）投资理念引导。中资企业应建立内部监测系统，紧密跟踪和系统评估资源国矿业政策和法律的动向与变化，对投资风险作出准确的判断和预期，必要时加大与东道国政府的沟通力度，尽量减少东道国政策的不利变动。在全球绿色转型的大趋势下，加强对企业海外矿产投资的ESG管理，督促其积极履行社会责任。矿业企业应提升开采、加工和运输方面的工艺与技术，降低对当地环境和社会的负面影响，严格执行开发与运营过程中的环境和劳工标准，降低资源开采的阻力。矿企应与当地具有实力的矿业公司建立合作伙伴关系，减少文化障碍和融入成本，尽可能规避政策变化风险，并深化与矿业社区官员、地方政府和非政府组织合作，为社区需求作出贡献。
第二，提高服务矿业企业对外投资的能力，深化与重点资源国的经贸合作，积极参与全球矿业治理机制制定。一是驻外国使领馆和行业协会商会应建立专门的海外投资保护服务部门，为矿产勘探企业提供政策咨询和风险预警等相关指导与帮助。二是加大对非洲、拉美等重点资源国投资力度，尤其是对民生项目、低碳项目，提升中国的友好国家形象，争取更多认同感，减少投资阻力。三是加强与东道国家利益相关群体的交流，拓展沟通交流渠道，使东道国家当地民众正确理解国外矿产勘探投资，减少排斥力度，使得我国企业矿产勘探投资能在当地顺利开展。四是积极参与全球矿业治理机制制定。积极利用WTO、RCEP、中非合作论坛、“一带一路”国际合作高峰论坛等国际平台，主导并参与矿业领域国际准则的制定。充分利用部分初级产品的资源和技术优势，以及巨大的市场体量，与主要产需国加强沟通协调，完善全球初级产品治理机制，增强全球资源配置影响力。
第三，推进资源节约、集约和循环利用，建立关键废金属矿产强制回收制度，鼓励扩大对外投资合作。优化能源和经济结构，严控新增电解铝和煤电项目建设，稳妥推进金属矿产冶炼加工的整合，调控粗钢产能，适当控制精炼金属产品的出口规模。加大能源和金属矿产勘探开发投入力度，加快先进开采技术研发应用，增加国内资源储量。建立关键废金属矿产强制回收制度，鼓励企业研发短缺型、对外依赖型关键矿产的替代技术和回收利用技术，增强资源再生利用能力。积极鼓励国内企业“走出去”，在自然资源丰富的“一带一路”沿线国家开展粮食生产、矿业投资、金属冶炼和加工、商品贸易，不断完善当地生产、加工以及港口、物流等供应链建设，提高初级产品价格定价权。