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编者按
为贯彻落实《国务院办公厅关于印发“无废城市”建设试点工作方案的通知》（国办发〔2018〕128号）要求，生态环境部组织各省（区、市）推荐“无废城市”候选城市，并会同相关部门筛选确定了“11+5”试点城市和地区。我们现在就推进“无废城市”建设过程中，如何推动固体废物源头减量、资源化利用和无害化处理，促进城市绿色发展转型，提高城市生态环境质量等问题交流工作经验，探索工作模式。
一、基本情况
威海市是海洋经济大市，2019年海洋经济总产值979.53亿元，占GDP比重的33.1%。2020年全市海水养殖面积达8.02万公顷，产量186.3万吨，海水养殖产量连续30年稳居全国地级市首位，是全国最大的藻类养殖基地和海洋食品、渔具生产基地。威海成山头水域是我国南北海上物流通道的支点，是“渤海之门”、威海“海洋环保之眼”，每年航经该水域的商船交通流量达11万余艘次，其中载运高污染性货物的船舶达4万余艘次，污染性货物中转量达数亿吨，且呈逐年增多趋势。
威海市海洋废弃物主要包括渔网、渔具、牡蛎壳等渔业养殖和加工废弃物、船舶污染物、海洋垃圾、浒苔等。此前，威海市海洋废弃物主要存在以下几方面的问题和挑战：一是对渔业养殖和加工废弃物缺乏规范化管理，管理制度不完善；二是船舶、港口（包括渔港）防污染基础较差，缺乏对船舶污染物接收、转运及处置的全过程监管；三是渔业加工副产物资源化利用水平低。
图 1 威海市2020年海水养殖情况
图 2 威海市船舶污染高风险区域——成山头水域
近年来，威海市立足“海洋强市”战略，积极谋划海洋绿色发展大局，不断强化海陆、区域、政策三个统筹，着力解决养殖加工废弃物和船舶污染物污染防治问题，探索形成了“海洋废弃物”陆海统筹综合管控模式。
图 3 威海市“海洋废弃物”陆海统筹综合管控模式示意图
二、主要做法
（一）坚持生态护海，全面打造“海洋废弃物”综合管控制度体系
威海市坚持“生态护海”导向，通过推动地方立法、编制专项规划、建立健全相关制度，积极引导海洋绿色发展，在组织管理、支持政策、监督执法、考核评价等方面形成了一套有效管控“海洋废弃物”的制度体系。
图 4 威海市“海洋废弃物”管理制度体系框架图
1. 制度模式创新
出台《海岸带保护条例》，在全省率先用立法的形式对海岸带范围内“海洋废弃物”污染防治提出具体要求和管控措施。规定市、区（县级市）人民政府应当加强海洋垃圾污染防治工作，建立海洋垃圾监测、收集、运输及处置机制；海岸带范围内禁止丢弃、掩埋、堆积、抛撒、焚烧垃圾等废弃物。
编制《威海市养殖水域滩涂规划（2018-2030）》《威海市域海岸带保护规划（2020-2035）》，科学划定养殖空间，规划了总面积100多万公顷的生态养殖区，明确各养殖海域主导养殖方式和养殖密度，合理确定养殖容量。出台《威海市关于加快推进水产养殖业绿色发展的若干意见》《威海市关于支持海洋渔业转型升级的若干政策措施》《威海市水产养殖绿色发展示范区建设实施方案》，从规划布局、资金支持、产业发展等方面着力支持“一核引领、两翼延伸、多园支撑”的水产健康养殖示范区建设。
制定《加强海洋执法监管工作实施办法》，建立了海事、海洋发展、生态环境、公安等部门联合执法工作机制，开展海空联合巡航执法。印发《威海市湾长制工作方案》，在实行河长制的基础上，建立起覆盖全市27个主要海湾的市县镇三级湾长制组织体系，强化“湾长制”与“河长制”的机制联动，建立湾长河长联席会议制度和信息共享制度，定期召开联席会议。
制定《船舶污染物接收、转运及处置监管联单制度（试行）》，明确了海事、生态环境、住房和城乡建设、交通运输四部门对船舶污染物的监管职责，建立了联单核查、联合检查、信息共享、联席会议机制，构建了威海辖区船舶污染物接收、转运及处置联合监管和闭环管理体系。
制定《威海市信用海洋分级分类管理办法》，将海洋生态与资源保护纳入信用评价范围，对各类涉海生产经营主体实行“红黑名单”等信用分级分类管理。
2. 实施效果
经过长期探索，威海市逐步形成了以《海岸带保护条例》为保障，以《养殖水域滩涂规划》和《海岸带保护规划》为引领，以“湾长制”、信用分级分类管理、船舶污染物转运联单等制度为抓手的“海洋废弃物”管控制度体系，为推进海洋绿色发展奠定了坚实制度基础。
图 5 威海市规范养殖用海前后对比图
（二）发展绿色养殖，全面推进养殖废弃物源头减量
1. 技术模式创新
多营养层次综合养殖模式。“多营养层次综合养殖模式”是指在同一养殖区域内合理搭配不同营养层级、养殖生态位互补的动植物，实现水质调控、营养物质循环利用、生态防病及质量安全控制，在提高养殖效益的同时减少养殖废物排放。威海市寻山集团与水科院黄海所合作，在桑沟湾海域构建“721模式”，即上层养殖海带，占单位养殖面积的70%；中层养殖贝类、鱼类，占单位养殖面积的20%；底层养殖鲍鱼、海参，占位养殖面积的10%。该模式与传统单一养殖模式相比，年产出增加30%，固碳量11万吨。桑沟湾多营养层级养殖模式累计吸引了全世界30多个国家和地区的专家学者前来学习考察，成为绿色养殖样板。
图 6 多营养层次综合养殖模式示意图
表 1 立体生态养殖每亩产量及收益情况对比表
注：贝类及底播增殖品种养殖周期为2-2.5年
工业化循环水养殖技术模式。采用标准化、模块化、工业化循环水养殖技术，通过水质测控、粪便收集、水体净化、恒温供氧、鱼菜共生和智慧渔业等功能模块，实现资源高效利用、循环用水、环保节能和风险控制。该模式养殖全程在相对封闭的养殖池内完成，可实现水资源循环利用、饲料精准投喂、污水与废物近乎零排放，单位水体产出约是普通池塘养殖的20倍，单位产量耗能仅为普通池塘养殖的1/3。
图 7 循环水养殖系统工艺流程图
生态浮漂。针对近海筏式、吊笼养殖用泡沫浮漂、劣质塑料浮漂易破碎、回收价值低的问题，威海市自2019年起，在全国率先开展“海上生态浮漂更新行动”，组织更换500万个“PE”等新材料环保浮漂。生态浮漂具有破损率低、使用年限长、易于回收等特点，全部更换完成500万个生态浮漂，预计可减少约1万吨塑料垃圾泄漏到海洋中，对海洋生态环境保护具有重要意义。
图 8 生态浮漂
2. 财政支持
出台《关于加快推进水产养殖业绿色发展的若干意见》《关于支持海洋渔业转型升级若干政策措施实施细则》，对省级以上健康养殖示范场、国家级海洋牧场创建等给予资金奖励，其中对成功创建国家级海洋牧场给予200万元资金奖励，累计奖励800万元。通过渔业油价补贴政策调整一般转移支付项目资金对生态养殖浮漂更换等养殖环保及基础设施改造提升类项目给予资金支持，每个补助20元，共支持500万个，支持资金规模达1亿元。制定《威海市区养殖用海整治规范实施方案》，对自主清理拆除《方案》划定海域内的筏架及网箱养殖设施予以资金奖励。其中，网箱（规格为5米×5米至6米×6米）及平台每个奖励2500元，看护房每个奖励5000元，筏架每亩奖励5000元。
3. 实施效果
截至2020年底，威海市海洋生态健康养殖面积达到5.3万公顷，占全市海水养殖总面积的60%以上。国家级海洋牧场达14个，省级海洋牧场达31个。2019年以来水产品抽检合格率保持100%，荣获中国海洋食品名城、中国海参之都、中国海带之都、中国牡蛎之乡和中国海鲜之都等称号。通过发展绿色养殖，改善了近海海域环境，促进了旅游业发展，2019年以海洋牧场为依托的休闲渔业和旅游观光业收入超过100亿元，游客量超过700万人次。
（三）建设无废航区，全面加强船舶污染物全流程管控
1. 管理模式创新
针对船舶污染物产生量大、监管难、海陆处置体系衔接不畅的问题，威海市坚持目标导向和问题导向，聚焦主要矛盾，精准靶向破题攻坚，建设性地提出在成山头水域探索建设“无废航区”，总结提炼出“无废航区3456”建设模式。
三个阶段性目标和船舶固废三大管控流程。三个阶段性目标即到2020年底，在成山头“两制”水域内探索构建船舶“防-控-治-惩-宣”五环管理体系，“无废航区”模式初步建立。到2025年底，将“无废航区”模式扩展到石岛东南、成山头西北部两个水域，绿色航区发展成效显著。到2035年底，在威海市管辖海域全面建成“无废航区”，船舶产生的各类废物全面实现精细化管理和无害化处置。船舶固废三大管控流程即实现船舶固废源头减量和控制、实现船舶固废迁移过程控制、实现海陆界面和海上治理处置。
“四零四全”工作目标体系。即航区内实现船舶生活垃圾‘零’排放、船舶压载水和沉积物‘零’置换、船舶油污水（残油、油渣）‘零’排放、船舶有毒有害物质‘零’排放”，船员教育全覆盖、船舶监控全覆盖、航区巡航全覆盖、污染处置全覆盖。
“防-控-治-惩-宣”五环管理体系。即建立船舶污染预防体系。按照国际海事组织（IMO）关于船舶污染防治各项要求，开展《国际防止船舶造成污染公约》《国际控制船舶有害防污底系统公约》《国际油污防备反应和合作公约》等公约和我国法律法规实施宣贯，制定并实施《威海市船舶污染物接收、转运和处置联单制度（试行）》，完善船舶污染物管理机制，构建船舶污染预防体系。建立船舶污染监控体系，通过卫星遥感、无人机空中监控、船舶交通管理系统(VTS)、船舶自动识别系统（AIS）、视频监控系统、海巡船巡航执法等建立航区内船舶污染陆海空天一体化立体监视监控体系。建立船舶污染治理体系，全面开展船舶“碧海蓝天”行动，加强船舶污染防治联合监管力度；地方政府投资建设了两个海上污染处置设备库，海事、海洋、环保、住建、应急等部门联合开展海上污染处理和处置，打造船舶污染综合治理体系。建立船舶外源性污染惩处体系，开展到港船舶非法排污倒查、在航船舶非法排污全国协查等，对航区内船舶违法行为，采取行政处罚、船舶滞留、船员记分等行政强制手段，实施从严惩处。建立“无废航区”宣传体系，开展“无废航区”环保宣传进校园、进企业活动；通过甚高频通信系统、海岸电台等对航区内船员进行环保宣传；开展成山头航海博物馆“无废航区”展览区建设，拓展海洋环保宣传新途径。
图 9 “无废航区”五环管理体系
图 10 “无废航区”海陆空天一体化污染监控体系示意图
六个无废航区试点项目。根据海上航运污染来源，将“无废航区”分解为6大版块，开展无废航线、无废港口、无废锚地、无废岸线、无废客船、无废船厂建设。
图 11 六个无废航区重点支撑项目
在“无废航线”方面，在威海至刘公岛航线建设了非开阔水域小型客船智能监管系统，目前该航线试点船“刘公岛”号的排污口已安装电磁门阀监控设备，排污设备处所和生活垃圾分类存放处所均接入视频信号，实现船舶污染物收集、排放时时监控。在“无废客船”方面，在威海至大连航线客滚船“中华富强”轮上推行生活垃圾分类，并着手配备小型厨余垃圾微生物降解处理装置，实现船舶厨余垃圾减量化，打造全国首艘厨余垃圾在船无害化处置客滚船。在“无废岸线”方面，以成山头设备库为依托，推进成山头“海陆一体化”污染处置设备库建设，强化海陆一体化联合处置，实现海洋污染海陆共治。在“无废港口”方面，通过有效运行船舶污染物接收、转运、处置联单制度，实现对在港船舶污染物联合监管和闭环管理。在“无废锚地”方面，以威海湾2号锚地为试点，依托交通运输部首个无人机项目，重点打造“陆海空天”一体化污染监控体系。在“无废船厂”方面，以招商局金陵（威海）船厂为试点单位重点推进垃圾分类、船舶污染物接收转运处置联单制度。
图 12 威刘“无废航线”智能监控系统图
图 13 威大航线上的“无废客船”
2. 实施效果
通过“无废航区”建设，威海市构建了“联合统筹、陆海共治”的污染防治体系，基本实现了对船舶污染物源头减量化、过程可控化。2020年威海市接收船舶垃圾量5303立方米，较2019年减少1950立方米，减量效果明显。2020年，查处首例外轮违反“全球限硫令”的违法行为，共查处船舶海上非法排污、燃油硫含量超标等排污案件7起，对船舶海上违法排污行为做到早发现、早处理，船舶污染监管能力显著提升。
（四）聚焦创新突破，全面做好海洋废弃物资源化利用和无害化处置
1. 技术模式创新
针对浒苔污染，支持温喜生物科技有限公司，通过研发生物发酵技术，构建浒苔综合利用产业链，生产有机肥、土壤调理剂，可年处理鲜浒苔10余万吨，实现产值3500余万元。针对废弃牡蛎壳，依托山东地宝土壤修复科技有限公司，利用高温增氧活化等技术，可日生产300吨功能性土壤调理剂，年销售产品5万余吨。针对金枪鱼加工后剩余的鱼骨、鱼皮等，推动蓝润集团研发酶组合技术，开发生产金枪鱼胶原蛋白肽粉、口服液、面膜等系列产品，附加值翻了数十倍，真正实现将一条金枪鱼“吃干榨净”。
图 14 威海市“海洋废弃物”资源化利用产品
2. 制度模式创新
制定《威海市渔港环境综合整治项目建设标准》，要求在大中型渔船上推行配置“两桶”，在渔港配备配齐污染防治设施设备，对废弃网衣、浮球、船舶垃圾、油污水等实现分类收集。同时，有效实施船舶污染物接收、转运及处置监管联单制度，实现海陆处理处置体系相互衔接，使船舶垃圾进入生活垃圾收运体系，油污水进入危险废物利用处置体系，废弃网衣、浮球等进入再生资源回收体系。
3. 实施效果
2020年，威海市利用处置各类海洋废弃物20余万吨，基本建立起海陆衔接流畅的海洋废弃物处理处置体系，有力促进了海洋与城市协调发展，加快推动实现“水清、岸绿、滩净、湾美”的目标。
三、取得成效
近年来，威海市推动海洋绿色发展取得显著成效。一是海洋生态环境持续好转，全市近海海域水质继续处于优良状态，近岸海域环境功能区达标率为100%，全部为二类以上水质。二是生产效率不断提高，在养殖总面积稳定的情况下，实现了养殖产量和品质的双提升。三是海洋经济总量不断提升，2019年，全市海洋生产总值979.53亿元，同比增长9.1%，全市海洋产业增加值占比达到33.1%。四是通过持续有效地宣传，全市海洋生态环保意识有了明显提高。2020年威海市被授予首个国家水产养殖绿色发展示范区，成为继获得“国家海洋生态文明建设示范区”“国家海洋高技术产业基地试点市”“国家海洋经济创新发展示范城市”“国家海洋经济发展示范区”后，全国唯一获得五个海洋领域国家级试点示范称号的城市。绿色生态不仅成为威海海洋经济的底色和底线，也正在成为威海海洋经济的主成分和主导力。
四、推广应用条件
威海市“海洋废弃物”海陆统筹综合管控模式，聚焦海水养殖和加工废弃物、船舶污染物两大海洋废弃物，创新体制机制，建立起“海洋废弃物”源头减量和预防、迁移过程有效管控、海陆处理处置体系相互衔接的治理体系，对于推进海洋绿色发展具有重要意义，可在海水养殖业和航运业较为发达的沿海城市进行推广。
结合威海经验，全国其他同类城市在推广应用过程中还应注意以下问题：（1）结合当地自然地理和水环境情况，科学选择贝-藻、鲍-参-海带、鱼-贝-藻等多营养层次综合养殖模式；（2）进一步加强养殖装备和技术的机械化、信息化、智能化以及标准化，提升水产养殖的现代化水平；（3）对更换生态浮漂给予财政补贴，并统一补助标准；（4）建立废弃渔具管理制度，施行台账管理；（5）完善海洋环境信息公开制度，将海洋废弃物纳入信息公开范围。（6）建立海上环卫制度，有条件的地区可以设置专门机构或购买第三方服务，开展常态化海上环卫。